برزخ بیست و دوساله "بودن" یا "نبودن"

​علی‌اکبر صادقی پایین کولایی
ساختار نظام بانکی قبل از پیروزی انقلاب اسلامی
هر نظام اقتصادی به دلیل نقش بسیار مهم و حساس نظام بانکی در تنظیم روابط و مناسبات اقتصادی جامعه، آن را متناسب با اهداف و نیازهای خود سازماندهی می‌‌کند و در راستای آن به کار می‌گیرد. در ایران نیز تا پیش از انقلاب اسلامی،‌ نظام بانکی متناسب با نظام اقتصادی حاکم و در جهت اهداف و نیازهای آن سازماندهی شده و فعالیت داشته است. مجموعه سیستم بانکی مذکور متشکل از بانک مرکزی و 35 بانک بوده که از لحاظ نوع سرمایه و تأمین‌کنندگان آن (سهامداران) به 5 دسته عمده مشخص زیر تقسیم می‌شدند:
الف) بانکهای دولتی (8 بانک): بانکهایی بوده‌‌اند که کلیه سرمایه آنها از طرف دولت پرداخت و تعهد شده و شامل بانکهای سپه، ملی، تعاون، کشاورزی، رهنی، اعتبارات صنعتی، بیمه ایران، رفاه، کارگران و توسعه کشاورزی ایران بوده‌‌اند.
ب) بانکهای خصوصی (10 بانک): بانکهایی بوده‌اند که کلیه سرمایه‌ آنها از طرف سرمایه‌داران داخل کشور پرداخت و تعهد شده و شامل بانکهای بازرگانی ایران، پارس، صادرات ایران، عمران،‌ ایرانشهر، کار، اعتبارات، تعاونی توزیع، شهریار، صنایع ایران و ساختمان بوده‌اند.
ج) بانکهای خصوصی مختلط (13 بانک): بانکهایی بوده‌اند که قسمتی از سرمایه آنها از طرف سرمایه‌داران ایرانی و قسمتی دیگر توسط سرمایه‌داران خارجی در چهار‌چوب قانون پولی و بانکی کشور پرداخت و تعهد شده و شامل بانکهای تهران،‌ اعتبارات ایران،‌ تجارت خارجی ایران و هلند،‌ ایران و انگلیس، ایران و خاورمیانه، ایرانیان، بین‌المللی ایران و ژاپن، توسعه صنعتی و معدن ایران، توسعه و سرمایه‌گذاری ایران، داریوش، اعراب و بین‌المللی بوده‌اند.
د) بانکهای گسترش ناحیه‌ای (3 بانک): بانکهایی بوده‌اند که به عنوان بانکهای منطقه‌ای فعالیت می‌کردند که نام منطقه مورد فعالیت در نام آنها مستتر بوده و سرمایه آنها توسط سرمایه‌داران داخلی پرداخت و تعهد شده بود. این بانکها عبارت بوده‌‌اند از بانک گسترش آذربایجان، بانک گسترش خزر و بانک گسترش خوزستان.
ه)بانکهای دولتی خارجی (1 بانک): شامل بانک روس و ایران بود که تمامی سرمایه آن توسط دولت روس پرداخت و تعهد شده بود.
همچنین از لحاظ نوع عملیات بانکی، بانکها به دو دسته شامل بانکهای تجاری (28 بانک) و بانکهای تخصصی (7 بانک) تقسیم می‌شدند. فعالیت اصلی بانکهای تجاری صرفاً در واسطه‌گری پول (وام‌دهی و وام‌گیری ربوی) خلاصه شده و ابزارهای اعتباری آنها عبارت بودند از:
1- وام: پرداخت وجوه نقد در مقابل تضمینهای قابل‌قبول بانک و عمدتاً رهن غیر‌منقول به صورت یکجا و یا مرحله‌ای و نیز بازیافت اصل و بهره متعلقه به صورت تدریجی (به اقساط) و یا یک‌دفعه.
2- اعتبار در حساب جاری: در اختیار قراردادن وجوه نقد به صورت اعتبار قابل استفاده در حساب جاری مخصوص اعتباری با ماهیت بدهکار تا میزان معین در قبال تضمین سفته، رهن غیر‌منقول و یا توأماً و قابل‌برداشت بودن از طریق صدور چک توسط مشتریان.
3- اضافه برداشت: بدهکار شدن حساب جاری مشتریان تا مبلغ معین و صرفاً به اعتبار شخص مشتری بدون تضمین و یا در مقابل سفته‌های وصولی و تضمین کافی.
4- نزولی و خریداری: پرداخت دیون و تعهدات مشتریان ناشی از اسناد و اوراق تجاری بدون حساسیت در مورد واقعی بودن دین و مشروعیت معاملات از طریق تنزیل آنها به منظور رفع حوایج جاری مشتریان.
ساختار نظام بانکی پس از پیروزی انقلاب اسلامی
با پیروزی انقلاب اسلامی تغییرات و تحولات بنیادی در کلیه شئون اقتصادی و اجتماعی کشور به وجود آمد که به‌تبع آن در نظام بانکی کشور نیز دگرگونی‌های اساسی ایجاد شد. در‌ این راستا و براساس مصوبه مورخ 17/3/1358 شورای انقلاب اسلامی و برای حفظ حقوق و سرمایه‌های ملی و به کار انداختن چرخهای تولیدی کشور و تضمین سپرده‌ها و پس‌اندازهای مردم در بانکها، کلیه بانکهای خصوصی کشور ملی اعلام شد.
براساس قانون مذکور، مالکیت 28 بانک خصوصی از بخش خصوصی سلب و به دولت واگذار شد و اداره امور بانکها به طور مستقیم به عهده دولت قرار گرفت. عواملی که موجب ملی‌شدن بانکها پس از پیروزی انقلاب اسلامی شد، براساس قانون ملی‌شدن بانکها عبارت است از: «نحوه تحصیل درآمد بانکها و انتقال غیر‌مشروع سرمایه‌ها به خارج، نقش اساسی بانکها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با مؤسسات بانکی، مدیون بودن بانکها با سایر سازمانهای کشور، لزوم سوق دادن فعالیت بانکها در جهت اداری و انتفاعی اسلامی»
ملی‌شدن بانکها و انتقال مالکیت آنها از بخش خصوصی به دولت موجب شد تا در اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی، نظام بانکی به شکل مالکیت عمومی در اختیار دولت قرار گیرد و در ماده یک قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز «فعالیت در جهت تحقق اهداف و سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی دولت جمهوری اسلامی ایران با ابزارهای پولی و اعتباری» و نیز «تسهیل در امور پرداخت‌ها و دریافت‌ها و مبادلات و معاملات در خدماتی که به موجب قانون به عهده بانکها گذاشته می‌شود» از اهداف نظام بانکی تعیین شد.
به دنبال ملی شدن بانکها، لایحه قانونی اداره امور بانکها برای تعیین ارکان و سازمان جدید بانکها در تاریخ 3/7/1358 از تصویب شورای انقلاب اسلامی ایران گذشت و سپس طرح ادغام بانکها به تصویب مجمع عمومی بانکها رسید و با اجرای این طرح، تعداد بانکهای کشور به‌ استثنای بانک مرکزی از 36 بانک در پایان سال 1357 به 9 بانک (به استثنای بانکهای استان) شامل 6 بانک تجاری و 3 بانک تخصصی تقلیل یافت و به‌این‌ترتیب تقسیم‌بندی بانکها صرفاً به نوع عملیات بانکی یعنی تجاری و تخصصی محدود شد.
در یک تعریف رسمی ارایه شده از سوی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران آمده است:
«نظام بانکی ایران از بانک مرکزی و بانکها تشکیل شده است:
*بانک مرکزی بانکدار دولت و بانکهاست و مسئولیت کنترل وضعیت پولی و اعتباری کشور را برعهده دارد.
*بانکها نیز به سه نوع مشخص تقسیم می‌شوند که عبارتند از:
- بانکهای تخصصی که از لحاظ منابع عمدتاً به منابع دولتی، اعتبارات بانکها و بانک مرکزی متکی هستند و عمده فعالیت آنها در اعطای تسهیلات در یک بخش تولیدی متمرکز و زمینه فعالیت آنها در نام هر‌یک از بانکها مستتر است (بانکهای مسکن، کشاورزی ایران، صنعت و معدن، توسعه صادرات ایران).
- بانکهای تجاری که از لحاظ منابع به سپرده‌های مردم متکی هستند و در تمام بخش‌های اقتصادی (کشاورزی، صنعت، ساختمان، خدمات و بازرگانی) فعالیت می‌کنند (بانکهای صادرات ایران،‌ملی ایران،‌ تجارت، ملت، سپه، رفاه کارگران).
- بانکهای استان که بانکهای منطقه‌ای هستند و فعالیت آنها محدود به کمک به توسعه استانهای مختلف است. این بانکها در تمامی استانها (به غیر از استان تهران) مستقر هستند و از لحاظ نوع فعالیت، بانکهای نیمه‌تخصصی و نیمه‌تجاری محسوب می‌شوند.
نکته حایز اهمیت در طرح ادغام بانکها، تقسیم غیر‌عادلانه بانک صادرات ایران به بانکهای استان در شرایطی بوده است که بانکهای جدید تجارت، ملت، صنعت و معدن، مسکن و کشاورزی از ادغام سایر بانکها تشکیل شده و یا بانکهای ملی ایران، سپه و رفاه کارگران ساختار قبلی خود را حفظ کردند.
به موجب طرح مذکور، بانک صادرات ایران فعالیت خود را مانند گذشته در تهران ادامه داده و در خارج از مرکز تحت عنوان بانک استان فعالیت می‌کند. بانکهای استان با استفاده از کلیه شعب بانک صادرات ایران در هر استان و به منظور حصول به اهداف زیر تشکیل شدند.
الف)جلب پس‌اندازهای افراد و هدایت آنها به سمت سرمایه‌گذاریهای مولد در رشته‌های صنایع کوچک و متوسط، حرف و مشاغل، کشاورزی و بازرگانی.
ب) کمک به سیاست عدم تمرکز و جلب حمایت و همکاری شوراها و مردم استان در توسعه اقتصادی
ج) جلوگیری از مراجعه مکرر سرمایه‌گذاران و بازرگانان و کسبه به تهران.
د) کمک به سرمایه‌گذاران محلی و توسعه اطلاعات در سرمایه‌گذاریهای مولد.
در تبصره ذیل اهداف تشکیل بانکهای استان آمده است: «بانکهای استان علاوه بر تجهیز پس‌اندازهای محلی، از اعتبارات ارزان‌قیمت بانک مرکزی ایران و نیز کمکهای بودجه عمومی دولت (به صورت پرداخت قسمتی از هزینه وامهای تخصصی در جهت سیاست دولت) برخوردار خواهند بود» که این تبصره مبنای تعریف بانکهای استان به عنوان بانکهای نیمه‌تخصصی و نیمه‌تجاری در تقسیم‌بندی نظام بانکی ارائه شده از سوی بانک مرکزی بوده و بر‌این‌اساس نیز در اساسنامه بانکهای استان، عملیات بانکی آنها به دو دسته عملیات تجاری و عملیات تخصصی تفکیک‌ شده است. هر‌چند در شرایط حاضر تسهیلات تکلیفی در قالب تبصره‌های قانون بودجه سنواتی توسط اغلب بانکهای مستقر در هر استان به عنوان بانکهای عامل پرداخت می‌شود. همچنین در طرح مذکور، بانکهای گسترش ناحیه‌ای خزر، آذربایجان و خوزستان به‌ترتیب در بانکهای استانی مربوطه ادغام شدند. در توضیحاتی که شورای عالی بانکها در مورد ادغام بانکها و تشکیل بانکهای استان ارایه داده، آمده است: «نظر به اینکه بانک صادرات ایران شعب کافی در اقصی نقاط کشور دارد، به منظور تحقق هدفهای فوق (اهداف تشکیل بانکهای استان) انتخاب گردید».
همچنین در قسمت دیگری از توضیحات آمده است: «تراکم شعب این بانکها (بانکهای تجاری قبل از پیروزی انقلاب اسلامی) در تهران، بدون درنظر گرفتن نیازهای واقعی از نقطه‌نظر توزیع مطلوب جغرافیایی شعب خود یک مشکل اساسی به وجود آورده و سبب شده که در هر کوی و برزن چندین شعبه تأسیس شود و در این میان تنها بانک صادرات گستردگی متناسب شعب در سطح کشور داشته است».
درخصوص سایر بانکهای تجاری در توضیحات فوق‌الذکر چنین تصریح شده است: «اکثر این بانکها بدون ضرورت واقعی تأسیس شده و فقط در جهت رفع نیاز سرمایه‌داران و گروههای خاص عمل می‌کرده‌اند» و نیز آمده است: «قسمت اعظم شعب این بانکها در تهران تأسیس گردیده و شعب شهرستانها نه به لحاظ سرمایه‌گذاری، بلکه به منظور جلب پس‌اندازهای مردم در استانها و انتقال آن به تهران، ایجاد گردیده‌اند و در عمل فاجعه اقتصادی ایران یعنی تهران را به وجود آورده است».
به‌هر‌حال برخورداری بانک صادرات ایران از شعب کافی در اقصی نقاط کشور و گستردگی متناسب شعب در سطح کشور و تأسیس آنها براساس ضروریات واقعی (به زعم شورای عالی بانکها در سال 1358) موجب شد تا این بانک به‌رغم ویژگی‌های مثبت فوق‌الذکر و نیز نقش بسزا و چشمگیر آن در روند توسعه و تکامل فرهنگ بانکداری در داخل کشور و عرضه خدمات ارزنده به بانکداری ایران در عرصه بانکداری بین‌المللی، در مسلخ مصلحت شرایط اقتصادی کشور و سیاست‌های دولت مبنی بر توزیع فعالیتها در سطح استانهای محروم با توجه به اولویتهای اقتصادی و اجتماعی در سال 58 قربانی شود و به‌این‌ترتیب در یک تقسیم‌بندی غیر‌عادلانه به بانکهای استان جدید به دوش کشیدند، روندی که هنوز هم با تشکیل هر استان جدید‌التأسیس تداوم یافته و تولد هر استان جدید، تولد بانک استان جدیدی را با خود به همراه دارد آن هم در شرایطی که طرح ترکیب و ادغام بانکهای دولتی در یکدیگر از سال 1375 برای نخستین بار مطرح شد، تاکنون از مباحث اصلی وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی و مجلس شورای اسلامی بوده و به زعم صاحبنظران اگر ادغام بانکهای دولتی با یکدیگر صورت گیرد، کمک بزرگی برای بانکداری خصوصی بوده و می‌تواند بسیاری از مشکلات موجود در نظام بانکی را مرتفع سازد.
روند تحولات ساختاری بانکهای استان
روند تحولات ساختاری بانکهای استان را از زمان تأسیس تاکنون می‌توان در 3 مرحله زمانی مشخص تقسیم‌بندی کرد و مورد مطالعه و بررسی قرارداد که عبارتند از:
- دوران تشکیل و تثبیت بانکهای استان (68- 1358)
- دوران ساختار بانکداری دسته‌جمعی (75- 1368)
-دوران تلاشهای ناموفق جهت یکپارچگی مجدد (80- 1375)
مرحله اول- دوران تشکیل و تثبیت بانکهای استان (68- 1358)
این مرحله سالهای 1358 تا 1368 را در بر می‌گیرد. بانکهای استان به موجب لایحه قانونی اداره امور بانکها (مصوب 3/7/58 شورای انقلاب اسلامی ایران) و تصویب‌نامه مورخ 28/9/58 مجمع عمومی بانکها و بند «5» اساسنامه بانک صادرات ایران تأسیس و جانشین شعب و سایر واحدهای بانک صادرات ایران در استانها شدند. سرمایه بانکهای استان به موجب ماده «3» اساسنامه آن کلاً متعلق به بانک صادرات ایران بوده و تمام آن به صورت نقد پرداخت شده است و به موجب ماده «4» اساسنامه، عملیات بانکهای استان به دو دسته عملیات تجاری (19 بند) و عملیات تخصصی (4 بند و یک تبصره) تقسیم می‌شود.
ارکان بانکهای استان طی دوران گذر و تثبیت شامل مجمع عمومی، هیأت مدیره و مدیر عامل و بازرس قانونی بوده است. مجمع عمومی در این دوره به عنوان نماینده صاحبان سهام متشکل از 11 نفره از مقامهای کشوری شامل استاندار، یکی از اعضا و یا نماینده شورای بانکها، یک نفر از اعضای هیأت‌مدیره یا نماینده هیأت‌مدیره بانک صادرات ایران، مدیران کل ادارات بازرگانی، امور اقتصادی و دارایی، صنایع، کشاورزی و عمران روستایی، برنامه و بودجه، مسکن و شهرسازی هر استان، رئیس اتاق بازرگانی و صنایع و معادن استان و یک نفر مطلع در امور اقتصادی به انتخاب شورای هر استان بوده است. چنانچه در استانها شوراهای استانی تشکیل شده باشد، یک نفر از دفتر نماینده امام در استان و یک نفر از جهاد سازندگی استان در مجامع عمومی بانک استان مربوطه شرکت می‌کردند.
ریاست مجمع عمومی بانکهای استان با استاندار هر استان و در غیاب وی با عضو هیأت مدیره بانک صادرات ایران بوده است. لذا مجمع عمومی بانکهای استان از مقامهای محلی هر استان تشکیل می‌شد و هدف آن ایفای نقش مؤثر بانکهای استان در تعیین خط‌مشی و برنامه‌های کوتاه‌مدت و بلند‌مدت منطقه‌ای بوده است.
از آنجا که بانکهای استان در چهار‌چوب تقسیم‌بندیهای کشوری به وجود آمده بودند و نه براساس مناطق بانکی معمول در بانک صادرات ایران، در شروع تشکیل و در ارتباط با عملیات اجرایی با مشکلات ویژه‌ای که عمدتاً کمبود نیروی انسانی در زمینه‌های اداری بود، مواجه بوده‌اند. بر‌این‌اساس صرفنظر از آنکه قسمتی از دفاتر و واحدهای خدماتی بانک صادرات ایران در قسمت آموزش،‌رایانه، توزیع، آمار، امور بین‌المللی و... به عنوان دفاتر خدماتی مشترک کماکان در‌ اختیار بانکهای استان بوده است، اما با توجه به وظایف و اختیارات تفویض شده موضوع بند «ب» ماده «5» اساسنامه بانک صادرات ایران در مورد بانکهای استان و در جهت کمک به بانکهای مذکور، برای رسیدن به اهداف تعیین شده به‌ویژه در شاخه طرحها، «امور هماهنگی بانکهای استان» زیر نظر مدیر عامل بانک صادرات ایران در سازمان آن تشکیل شد. هدف امور هماهنگی بانکهای استان کمک به حل مشکلات بانکهای استان در شاخه تجاری و طرحهای صنعتی و معدنی و کشاورزی و خدماتی از طریق راهنمایی و مشاوره لازم بوه است. از دیگر وظایف این امور، هماهنگی و شناسایی افراد لایق و شایسته و به کار گماردن آنها برای هیأت‌مدیره و مدیریت عامل بانکهای استان و کادر متخصص آنها بوده است. در سال 1364 سازمان مدیریت امور هماهنگی بانکهای استان شامل ادارات نظارت و خدمات مدیریت، طرحها، آموزش، بانکی و اداری، حسابرسی و کنترل و دایره دبیرخانه بوده است. این امور در سال 1366 به «دبیر‌خانه بانکهای استان» و‌ »در سال 1368 به «اداره هماهنگی بانکهای استان» تغییر نام یافت و سازمان آن در این سال شامل دایره دفتر، پیگیری، دایره مجامع،‌گروه کارشناسان و گروه بازرسان بوده است.
طی دوران گذر و تثبیت و در سال 1360، نشانه بانک صادرات ایران از طرح اسب بالدار تغییر شکل یافت و این دگرگونی در بانکهای استان به شکلهای مختلف ظاهر شد. چنانچه اکثر بانکهای استان دارای آرم و نشانه خاص خود بوده و تعدادی دیگر نیز هیچ‌گونه آرم و نشانه خاصی نداشته‌اند. آرم هر‌یک از بانکها محدوده فعالیت آنها را از نقطه‌نظر جغرافیایی مشخص می‌کرد. زیرا اصولاً فعالیت بانکهای استان منحصراً در همان استان محدود می‌شد. اگرچه می‌توانستند با سایر بانکهای استان و بانک صادرات ایران به صورت کارگزاری و نمایندگی عمل کنند.
با اجرای طرح ادغام بانکها مصوب 3/7/1358 شورای انقلاب، تعداد بانکهای کشور به استثنای بانک مرکزی از 36 بانک در پایان سال 1357 به 9 بانک تقلیل یافت.
ساختار مستقل بانکهای استان به دلیل آنکه نیازمند ستادهای مستقل در هر استان و برای ارائه خدمات در حد متعارف حداقل ملزم به ایجاد واحدهایی نظیر امور رایانه‌ای، توزیع و نقل و انتقال وجوه، خزانه، حسابداری، تدارکات، آمار و اطلاعات،‌ تسهیلات اعطایی، بررسی و نظارت بر طرحها، امور شعب، روابط عمومی و... بوده است، افزایش هزینه‌های سرمایه‌ای، تدارکاتی، اداری و عمومی در سطح استانها را موجب شده و بار مالی معتنابهی را به منابع بودجه‌ای و بانک صادرات ایران تحمیل کرد.
همچنین به‌رغم اتخاذ تدابیر لازم به منظور ترمیم و بهبود وضعیت آنها و حمایت‌های بانک صادرات ایران از طریق تزریق منابع و سایر اقدامات برای رفع مشکلات بانکهای استان، متأسفانه به دلیل ساختار تشکیلاتی و ناهماهنگی در تصمیم‌گیریها، بانکهای مذکور کماکان با معضل مالی و مدیریتی مواجه بوده و روند زیاندهی در عملکرد آنها همچنان ادامه یافته و در صورتهای مالی آنها همه‌ساله زیان انباشته منعکس شده است. به‌طوری‌که حتی پس از تجدید ارزیابی در پایان سال 1371 و صفر شدن زیانهای قبلی، زیان انباشته بانکهای استان در پایان سال 1374 به مبلغ 369 میلیارد ریال و در پایان سال 1377 بالغ بر 750 میلیارد ریال شده بود و بر پایه مطالعاتی که دبیر‌خانه شورای عالی بانکها در مورد علل زیاندهی شبکه بانک صادرات ایران انجام داده، مشخص شد که یکی از علل وجود 24 ستاد مستقل استانی (در‌حال‌حاضر 27 ستاد) اعلام شده است. نسبت کادر ستادی به کادر شعب قبل از طرح استانی کردن بانک صادرات ایران و اعطای شخصیت حقوقی مستقل به بانکهای استان در سال 1358، معادل 13 درصد بوده که پس از اجرای طرح و در سال 1375 این نسبت 43 درصد گزارش شده است.
از مشکلات دیگر پس از اجرای طرح بانکهای استان، امکان نداشتن ارایه خدمات ارزی از سوی این بانکها به دلیل نداشتن شعب در خارج از کشور و نیز نداشتن احراز شرایط کافی برای جلب‌ نظر بانکهای خارجی جهت ارائه خدمات کارگزاری به آنها بوده که موجب سرگردانی مشتریان تجاری و صنعتی‌ آنها می‌شد، لذا به رغم اعطای شخصیت حقوقی مستقل به آنها در سال 1358، اداره شدن آنها به طور مستقل از بانک صادرات ایران هرگز مقدور نشد. علاوه بر آن، در صورت استقلال کامل بانکهای استان از بانک صادرات ایران، این بانکها قادر به انجام جابه‌جایی وجوه در داخل شبکه خود نبوده و می‌باید چنین خدماتی را از طریق ایجاد واسطه سایر بانکها انجام می‌دادند که این امر علاوه بر کندی کار در امور بازرگانی و تجاری مشتریان بانک، موجب جذب نشدن مشتریان جدید و نارضایتی مشتریان فعلی آنها می‌شد که در نهایت کاهش منابع قابل جذب توسط این بانکها و محدودیت در اعطای تسهیلات توسط آنها در پی داشت. ضمن آنکه مستقل شدن بانکهای استان در چهار‌چوب طرح مصوب، به دلیل استفاده نکردن از اندازه اقتصادی موجب کاهش کارایی در این بانکها خواهد شد، زیرا تحقیقات علمی انجام شده در دانشگاههای داخل و خارج از کشور نشان داده است بین کارایی و اندازه اقتصادی بانکها همبستگی مثبت وجود دارد.
مجموعه عملکرد بانکهای استان و نیز تجارب به دست آمده طی دوران گذر و تثبیت نشان داد که طرح استانی کردن بانکهای استان و اعطای شخصیت حقوقی مستقل به آنها، طرح موفقی نبوده و هم بانک صادرات ایران و هم بانکهای استان از این بابت دچار مشکلات جدی شده و کاهش شدید کارایی آنها را به دنبال داشته است. از‌این‌رو بسترسازی لازم برای ادغام مجدد بانکهای استان در بانک صادرات ایران برای ارتقای کارایی و استفاده بهینه از منابع توجه دست‌اندرکاران را به خود جلب کرده و روند تحولات ساختاری بانک صادرات ایران و بانکهای استان را در سال 1368 وارد مرحله جدید کرد که آن را با عنوان «دوران ساختار بانکداری دسته‌جمعی» بررسی می‌کنیم.
مرحله دوم- دوران ساختار بانکداری دسته‌جمعی (75- 1368)
در سال 1368 و همزمان با تغییرات و تحولات جدید اقتصادی که پس از پایان جنگ تحمیلی و آغاز دوران سازندگی کشور به وقوع پیوست، به پیشنهاد مدیریت بانک و تصویب مجمع عمومی بانکها، نام بانکهای استان مجدداً به بانک صادرات تغییر یافت و بانکهای استان تحت عنوان «بانک‌های صادرات استان» به انجام وظایف خود همت گماردند. در این راستا با تغییراتی که در اساسنامه بانک صادرات ایران و بانکهای استان به وجود آمده، کلیه اختیارات مدیریتی بانکها استان در درون بانک صادرات ایران متمرکز شد و همه واحدهای بانک صادرات ایران در سراسر کشور با سیاستگذاریهای متمرکز و اجرای غیر‌متمرکز با اختیارات تفویض‌شده در سطح کشور و در قالب «شبکه بانک صادرات ایران» به فعالیت پرداختند. از ابتدای سال 1370 شبکه بانک صادرات ایران با آرم واحد و در استانها تنها با قید نام استان خاص به دنبال نام بانک صادرات ایران که وابستگی به استان خاص و محدوده فعالیت آن را مشخص می‌کند، فعالیت می‌کنند.
در این مرحله و به موجب تغییرات به عمل آمده در اساسنامه بانک صادرات ایران و بانکهای استان، ارکان بانکهای استان شامل مجمع عمومی، هیأت‌مدیره و مدیر‌عامل، بازرس قانون (حسابرس) بوده است. مجمع عمومی متشکل از 5 نفر است که از سوی مدیر عامل بانک صادرات ایران از بین کارکنان بانک صادرات ایران و مطلعین و صاحبنظران اقتصادی محلی و مردمی انتخاب می‌شوند.
هیأت‌مدیره بانک از 3 تا 5 نفر عضو شامل مدیر‌عامل نیز است که برای مدت 2 سال با پیشنهاد مدیر‌عامل بانک صادرات ایران و تصویب هیأت‌مدیره بانک انتخاب و احکام آنها توسط مدیر‌عامل بانک صادرات ایران صادر می‌شود. بازرس قانون (حسابرس) نیز برای مدت یک سال از طرف مجمع عمومی بانکها انتخاب می‌شود.
طی این مرحله مجمع عمومی بانکها در 10 مورد مفاد اساسنامه بانک صادرات ایران در ارتباط با بانکهای استان را اصلاح و یا موادی به آن الحاق کرده است که مهمترین آن عبارتند از:
- اضافه شدن مواردی به عنوان وظایف، مسئولیتها و اختیارات بانک صادرات ایران (که به وسیله مدیر‌عامل و هیأت‌مدیره انجام می‌گیرد)، علاوه بر وظایف و مسئولیتهای مندرج در ماده 10 اساسنامه بانکهای صادرات استان.
- عزل و نصب مدیر‌عامل و هیأت مدیره بانکهای صادرات استان (مصوبه مورخ 24/12/68 مجمع عمومی بانکها).
- تهیه و تنظیم و تصویب سازمان بانکهای صادرات استانها و ابلاغ به بانکهای صادرات استان برای اجرا (مصوبه مورخ 24/12/68 مجمع عمومی بانکها).
- تصویب حقوق و مزایای مدیر‌عامل و اعضای هیأت‌مدیره موظف و حق حضور اعضای غیر‌موظف هیأت‌مدیره بانک صادرات استان (مصوبه مورخ 1/10/75 مجمع عمومی بانکها).
- تعیین اعضای مجمع عمومی بانکها صادرات استان به عنوان اختیارات و وظایف مدیر‌عامل بانک صادرات ایران (مصوبه مورخ 24/12/68 مجمع عمومی بانکها).
- بررسی طرح سازمانی بانک صادرات ایران و بانکهای صادرات استان و تصویب آن به عنوان وظایف و اختیارات هیأت‌مدیره بانک صادرات ایران (مصوبه مورخ 24/12/68 مجمع عمومی بانکها).
طی این دوره و براساس تحولات ساختاری به وجود آمده، بانکهای استان به 3 درجه سازمانی تقسیم و بانکهای هر درجه از یک ساختار سازمانی یکسان درون گروهی و در عین حال متمایز با سازمان بانکهای استان با درجات دیگر برخوردار شدند. تقسیم‌بندی مذکور عبارت بوده است از:
الف) بانکهای صادرات استان درجه یک شامل استانهای اصفهان، خراسان، خوزستان، مازندران، آذربایجان شرقی و گیلان (جمعاً 7 بانک).
ب) بانکهای صادرات استان درجه دو شامل استانهای کرمان، یزد، هرمزگان، چهارمحال‌ و بختیاری، باختران،‌ زنجان،‌ لرستان، آذربایجان غربی و همدان (جمعاً 9 بانک).
ج) بانکهای صادرات استان درجه سه شامل استانهای مرکزی، بوشهر، سمنان، سیستان و بلوچستان، کهکیلویه و بویر‌احمد، کردستان و ایلام (جمعاً 7 بانک).
ارتباط بانکهای صادرات استان با بانکه صادرات ایران در این مرحله از طریق اداره هماهنگی بانکهای صادرات استانها که زیر نظر مستقیم مدیر‌عامل بانک صادرات ایران اداره می‌شد، انجام گرفته است. این اداره در ایجاد هماهنگی فعالیت‌های مختلف بین بانک صادرات ایران و بانکهای صادرات استانها از یک طرف و بین بانکهای صادرات استانها با یکدیگر از طرف دیگر، شناسایی و معرفی واجدین شرایط عضویت در هیأت‌مدیره بانکهای صادرات استانها به مدیریت بانک صادرات ایران، بازدید و نظارت و مشورت و تبادل اطلاعات و تجربیات و ایجاد یک رابطه منطقی بین شبکه بانکی و بانکهای صادرات استانها با یکدیگر و بانک صادرات ایران نقش مؤثری ایفاد کرده است.
براساس ساختار شبکه‌ای بانک صادرات ایران و بانکهای صادرات استانها، اهرمهای اعمال کنترل و تعیین خط‌مشی توسط بانک صادرات ایران (بانک کنترل‌کننده) را به موجب بند «ب» ماده 5 اساسنامه آن می‌توان به محورهای پنجگانه زیر تقسیم کرد و مورد مطالعه و بررسی قرار داد:
- امور مدیریتی
- امور اداری
- امور خدماتی و مشاوره‌ای
- امور مالی
- ایجاد هماهنگی
نکته حایز اهمیت در این زمینه آن است که بانک صادرات ایران به عنوان نقطه اتکایی است که بانکهای صادرات استانها (بانکهای تحت کنترل) بر حول محور آن کنش متقابل داشته و ضمن آنکه متأثر از سیاستگذاریهای متمرکز آن هستند، خود نیز به نوعی عملکرد آن را تحت‌تأثیر قرار می‌دهند. این ارتباط متقابل را می‌توان در قالب نمودار شماره «1» بهتر نشان داد همچنین ابزارهای اعمال کنترل و تعیین خط‌مشی براساس هر یک از محورهای پنجگانه مذکور را می‌توان در جدول شماره «1» خلاصه کرد و آن را مورد مطالعه و بررسی قرار داد.
ساختار و ترکیب سازمانی شبکه‌ای بانک صادرات ایران و بانکهای صادرات استان در این مرحله بانکداری دسته‌جمعی را برای نخستین بار در نظام بانکی ایران که تحت ضرورتهای اجتماعی و اقتصادی و حفظ منافع و مصالح کشور طی سالهای 75- 1369 صورت گرفت، تداعی می‌کند. بانکداری دسته‌جمعی نوعی ساختار و ترکیب سازمانی بانکی است که در آن تعداد بانکهای مستقل (حداقل 3 بانک) به وسیله سازمان مستقل دیگری مانند یک بانک، یک شرکت سهامی و یا سازمان مشابه دیگری به طور مستقیم و یا غیر مستقیم کنترل می‌شود. هر‌یک از بانکهای تحت‌ کنترل شخصیت حقوقی جدا و مستقل از یکدیگر و نیز از سازمان کنترل‌کننده بوده و ممکن است به صورت واحد (بدون شعبه) و یا به وسیله شعب متعدد فعالیت بانکی داشته باشند. کنترل بانکهای مستقل در این نوع ترکیب سازمانی با خریداری سهام آنها انجام و سازمان کنترل‌کننده با شرکت در انتخابات و تعیین خط‌مشی این بانکها، کنترل خود را اعمال می‌کند.
وجوه تشابه ساختار سازمانی شبکه‌ای بانک صادرات ایران و ساختار سازمانی بانکداری دسته‌جمعی در جدول شماره‌ »2» نشان داده است. براساس این ساختار، شبکه بانک صادرات ایران، بانکی است ایرانی که 27 بانک صادارت فعال متعلق به خود دارد که هر‌یک از آنها به عنوان شخصیت حقوقی مستقل از بانک صادرات ایران و سایر بانکهای صادرات استانها در دفاتر ثبت شرکتها در استانهای محل فعالیت به ثبت رسیده و در قالب شبکه‌ای منسجم و یکپارچه و براساس دو محور کلی سیاستگذاریهای متمرکز از طریق ارتباط مؤثر بین رده‌‌های مختلف مدیریت در سطح شبکه و اجرای غیر‌متمرکز سیاستگذاریهای انجام‌شده با استفاده از تفویض اختیارات در سطح شبکه به عملیات بانکی می‌پردازند.
نمودار شماره یک
بانکهای صادرات استانها
27 بانک صادرات استان
مدیریت مالی خدماتی اداری هماهنگی
بانک صادرات ایران
جدول شماره (1)
محور‌های کنترلی
ابزارهای کنترلی
مدیریتی
- عزل و نصب مدیر‌عامل بانکهای صادرات استان
- عزل و نصب اعضای هیأت‌مدیره بانکهای صادرات استان
- پیشنهاد حقوقو مزایای مدیر‌عامل و اعضای هیأت‌مدیره بانکهای صادرات استان و مجمع عمومی بانکها جهت تصویب
 
مالی
- تعیین، تأمین و توزیع سرمایه بانکهای صادرات استان از محل منابع خود به عنوان سرمایه‌گذاری در بانکهای مذکور.
- تهیه و تدوین دستور‌العملهای لازم در چارچوب سیاست‌های پولی و بانکی مصوبات شورای پول و اعتبار و شورای عالی بانکها و مجمع عمومی بانکها
- هماهنگی نقدینگی بانکهای صادرات استان و رفع نیازمندیهای مربوط به آنها
- به کار‌گیری و مبادله منابع آزاد و مازاد بر احتیاج بانکهای صادرات استان در سایر بانکهای صادرات استان که نیاز به آن دارند،‌ با تصویب هیأت مدیره‌های مربوطه.
- تحصیل وام و اعتبار از سایر بانکهای کشور برای بانکهای صادرات استان در صورتی که هیأت‌مدیره بانکهای مذکور تقاضا کنند.
- نظارت بر حسن تنظیم و حسابرسی ترازنامه بانکهای صادرات استان و تهیه تراز تلفیقی برای کل بانکهای صادرات استان و بانک صادرات ایران.
- بررسی مستمر عملکرد بانکهای صادرات استان و تهیه و ارایه گزارش لازم به بانک مرکزی، شورای عالی بانکها و مجمع عمومی بانکها.
اداری
- تهیه و تنظیم آیین‌نامه‌های مورد نیاز و ارائه آنها به شورای عالی بانکها جهت طرح و تصویب در مجمع عمومی بانکها
- تهیه و تنظیم و تصویب سازمان بانکهای صادرات استان و ابلاغ آن به بانکهای صادرات استان جهت اجرا.
هماهنگی
- ایجاد ارتباط بانکهای صادرات استان با بانک مرکزی جمهوری اسلامی در چهارچوب قوانین.
- ایجاد هماهنگی عملیات بانک در بانکهای صادرات استان.
خدماتی و مشاوره‌ای
- کمک و راهنمایی و ارائه خدمات در انجام امور زیر:
- امور تدارکاتی و توزیع
- امور کارکنان و اداری
امور بانکی و حقوقی
امور ارزی به عنوان رابط بانکهای صادرات استان با بانکهای خارج از کشور
- خدمات کامپیوتری شامل حسابهای فیمابین بانکهای صادرات استانها با یکدیگر و با بانک صادرات ایران
- هر‌گونه خدمات مورد نیاز بانکهای صادرات استان که هیأت‌مدیره بانک صادرات ایران صلاح بداند و یا بانکهای صادرات استان متقاضی باشند.
 
جدول شماره (2)
بانکداری دسته‌جمعی
شبکه بانک صادرات ایران
1- تعدادی از بانکهای مستقل (حداقل 3 بانک مستقل) تحت کنترل دارد
2-هر‌یک از بانکهای تحت کنترل شخصیت حقوقی مستقل از سازمان کنترل‌کننده دارند.
3- هر‌یک از بانکهای تحت کنترل شخصیت حقوقی مستقل از سایر بانکهای تحت کنترل دارند.
4- هر‌یک از بانکهای تحت کنترل به صورت واحد (بدون شعبه) و یا به وسیله شعب متعدد فعالیت دارند.
5- کنترل بانکهای مستقل با خریداری سهام آنها همراه است.
6- اعمال کنترل سازمان کنترل‌کننده با شرکت در انتخابات مدیران بانکهای تحت کنترل انجام می‌شود.
7- تعیین خط‌مشی بانکهای تحت کنترل توسط سازمان کنترل‌کننده است.
1- تعداد 27 بانک صادرات استان تحت کنترل وجود دارد.
2- هر‌یک از بانکهای صادرات استانها شخصیت حقوقی مستقل از بانک صادرات ایران دارند.
3- هر‌یک از بانکهای صادرات استان شخصیت حقوقی مستقل از سایر بانکهای صادرات استان دارند.
4- هر‌یک از بانکهای صادرات استان و بانک صادرات ایران به وسیله شعب متعدد فعالیت دارند.
5- تمام سهام بانک‌های صادرات استان متعلق به بانک صادرات ایران است.
6- اعضای هیأت‌مدیره و مدیر‌عامل بانکهای صادرات استان توسط مدیریت بانک صادرات ایران تعیین و منصوب می‌شوند.
7- هدف‌گیریها، جهت‌گیریها و خط‌مشی‌های عمومی و منطقه‌ای بانکهای صادرات استان از طریق سیاستگذاریهای متمرکز توسط بانک صادرات ایران و اجرای غیر‌متمرکز توسط بانکهای صادرات استان انجام می‌گیرد.
 
آنچه فرا روی بانکهای صادرات استان در شرایط موجود قرار دارد. در سه حالت: تداوم وضعیت موجود، استقلال بانکهای صادرات استان و ادغام بانکهای صادرات استان در بانک صادرات ایران متصور است.
مرحله سوم- دوران تلاشهای ناموفق جهت یکپارچگی مجدد (80- 1375)
در این مرحله تلاش‌های متعدد و گسترده‌ای برای دستیابی به یکپارچگی مجدد بانک صادرات ایران و بانکهای صادرات استان در داخل بانک بر پایه بسترسازی‌های لازم اولیه که در مرحله دوم به عمل آمد، در دستور کار قرار گرفت. آنچه این تلاشها را حدت و شدت می‌بخشید، نتایج مطالعات و بررسی‌های انجام‌شده توسط دبیرخانه شورای عالی بانکها در‌خصوص علل زیاندهی بانک صادرات ایران در سال 1375 بوده است. براساس نتایج به دست‌ آمده از مطالعات و بررسی‌های انجام‌شده، طرح استانی کردن بانکهای صادرات ایران و اعطای شخصیت حقوقی مستقل به بانکها در سال 1358، به‌رغم تغییراتی که در اساسنامه بانکهای فوق طی سالهای مرحله دوم (75- 1368) به منظور ترمیم و بهبود وضعیت آنها اعمال شد، متأسفانه به لحاظ نبود رویه واحد و نیز مشکلات مدیریتی، تشتت آرا در اداره امور این بانکها با توجه به وجود سلیقه‌های محلی و مدیران غالباً غیر‌بانکی، مجموعه بانک صادرات ایران را از حرکت و پویایی لازم بازداشته است و به‌رغم اقدامات حمایتی لازم برای رفع مشکلات از طرف بانک صادرات ایران، ادامه فعالیت بانکهای صادرات استان با معضل مالی و مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو است که به طور قطع در صورت تداوم، این مشکل استمرار خواهد یافت که از آن جمله می‌توان به اهم موارد اشاره کرد:
1- صورت وضعیت منابع و مصارف بانکهای صادرات استان در مقطع پایان خردادماه 1375 گویای کسر منابع بانکهای مذکور به میزان 1399 میلیارد ریال بوده که توسط بانک صادرات ایران تأمین شد.
2- بررسی عملکرد 3‌ساله منتهی به سال 1375 بانکهای صادرات استان حاکی از زیان بسیار هنگفت و تداوم روند زیاندهی آنها بوده و همه‌ساله در صورتهای مالی آنها زیان انباشته منعکس بوده است که عمدتاً ناشی از استقلال حقوقی بانکهای مذکور و بار مالی ناشی از هزینه‌های اضافی مربوط به این امر بوده که به بانک صادرات ایران تحمیل شد. به‌طوری‌که پس از تجدید ارزیابی در پایان سال 1371 و صفر شدن زیانهای قبلی، زیان انباشته آنها در پایان سال 1374 به میزان 369 میلیارد ریال بوده است.
3- بدیهی‌ترین مشکل بانک صادرات ایران، تشکیل 24 ستاد موازی در کلیه استانهای کشور تا سال 1375 با استفاده از نیروهای بالفعل شعب و استخدامهای جدید بوده که در عمل موجب تغییراتی در نسبت صف و ستاد شد، به‌طوری‌که نسبت کاملاً تعادلی بانک در سال 1375 (یک نفر ستاد در مقابل 13 نفر صف و معادل 7/7 درصد) به نسبت کاملاً پرهزینه (یک نفر ستاد در مقابل 3 نفر صف و معادل 5/33 درصد) تبدیل و از این بابت بار مالی قابل‌توجهی حدود 1/65 میلیارد ریال بیش از هزینه‌های اداری و مالی به بانک تحمیل شد که در صورت نبود این هزینه بالغ بر 3/15 میلیارد ریال درآمد در 3‌ساله منتهی به سال 1375 نصیب بانک می‌شد.
4- یکی از علل زیاندهی بانک، بالا بودن هزینه سپرده‌ها یا به بیان دیگر منابع گرانقیمت بوده است و این به مفهوم آن است که به دلیل تمرکز بخش بزرگی از فعالیتهای اقتصادی در تهران،‌ منابع ارزانقیمت تمرکز بیشتری در تهران داشته و با توجه به گرانقیمت بودن منابع در بانکهای صادرات استان،‌ سودآوری این بانکها غیر‌قابل دسترسی شد. به‌طوری‌که ترکیب سپرده‌های کم‌هزینه در استانها 10 درصد کمتر از تهران بوده است. همچنین در مقایسه با سهم 3/36 درصدی سهم سپرده‌های گرانقیمت در سایر بانکهای تجاری در سال 1375، سهم مذکور در شبکه بانک صادرات ایران 1/48 درصد بوده و این امر موجب افزایش نرخ جمع‌آوری سپرده‌ها توسط شبکه بانکی به میزان 8/0 درصد نسبت به سایر بانکها شد.
5- با تشکیل بانکهای صادرات استانها، اعطای انواع تسهیلات تکلیفی با نرخ بازده بسیار نازل (به مراتب کمتر از نرخ جذب همان منابع) به بانک صادرات ایران واگذار شد. افزون بر آن به علت مستقل بودن شخصیت حقوقی بانکهای صادرات استانها،‌ از لحاظ کمبود نقدینگی فشارهای زیادی را برای دریافت تسهیلات تکلیفی درازمدت که غالباً فاقد توجیه اقتصادی هستند، تحمیل شد و موجبات بروز تنش‌های بسیاری بین مدیریت بانکها در سطح استانها با مسئولان محلی شد که این امر موجب بلوکه شدن بخش عظیمی از منابع بانک برای مدتهای طولانی گردید. تأثیر عوامل فوق از یک‌ سو و به تعویق افتادن بازپرداخت غالب تسهیلات تکلیفی، عدم ایفای تعهدات به موقع دولت در رابطه با بازپرداخت مطالبات معوق لاوصول و نیز سهم سود آن در رابطه با تعهدات مربوط به تبصره‌های بودجه و هزینه ناشی از عدم استفاده اقتصادی و به موقع از وجوه مذکور و کاهش ارزش پول از سوی دیگر، موجب کاهش نقدینگی و در‌نهایت زیاندهی شبکه شد.
بانک صادرات ایران و بانکهای صادرات استان از ابتدای سال 1363 تا پایان سال 1374 بیش از 10210 میلیارد ریال تسهیلات تکلیفی پرداخت کردند که 5/445 میلیارد ریال از اصل آن معوق گردید و با احتساب یارانه معوقه سود سهم دولت معادل 5/124 میلیارد ریال، در‌مجموع رقمی معادل 570 میلیارد ریال به صورت اعتبارات بدون بازدهی در دفاتر بانک ثبت شد که تأثیر آن در عملکرد بانک لحاظ نمی‌شد. تنها تأثیر همین مورد در عملکرد بانک حتی با نرخ متوسط تسهیلات تکلیفی معادل 55 میلیارد ریال و با نرخ متوسط هزینه پول، زیان ناشی از نداشتن درآمد بانک بالغ بر 85 میلیارد ریال برآورد شد.
6- به دلیل پیچیدگی عملیات بانکی که به صورت شبکه‌ای انجام می‌گیرد،‌ ممیزین مالیاتی بانکهای صادرات استان را که دارای شخصیت حقوقی مستقل هستند به طور مجزا مورد رسیدگی قرار داده و در‌نتیجه تصمیمهای متفاوتی نیز نسبت به پذیرش یا رد هزینه‌ها و حتی دفاتر بانک اتخاذ کردند که منتج به تعیین و تشخیص مالیاتهای هنگفتی شد، به‌طوری‌که مالیات تشخیصی تا پایان سال مالی 1372 به‌ رغم زیان عملیاتی آن بانکها بالغ بر 188 میلیارد ریال شده که موارد قطعی شده آنا به میزان 115 میلیارد ریال در حسابها عمل شده و در همین راستا مالیات تشخیصی سال 1373 بالغ بر 76 میلیارد ریال برآورد شد.
7- مستقل بودن بانکهای صادرات استان به دلیل استفاده نکردن از اندازه اقتصادی، موجبات کاهش کارایی آنها را فراهم آورد. مطالعات انجام شده علمی از سوی محققان دانشگاهها در این زمینه و سنجش کارآیی بانکهای تجاری طی یک دوره 3‌ساله 1372 تا 1374 نشان داد میانگین حسابی کارآیی در 24 بانک صادرات استان معادل 68/0 درصد بوده است، در‌حالی‌که همین عامل در بانک صادرات ایران معادل 1 درصد و در سایر بانکهای تجاری معادل 91/0 درصد بوده است. پایین بوده 23/0 درصد کارآیی نسبی بانکهای صادرات استان بیانگر اسراف و اتلاف داده‌ها اعم از مالی و نیروی انسانی و فیزیکی و در‌ نهایت منابع کشور بوده است.
از آنجا که مهمترین عامل در مجموعه علل زیاندهی بانک طی دوره مورد بررسی، تجزیه بانک صادرات ایران به 24 بانک مستقل استان و مالاً‌ وجود 24 ستاد مستقل در استانها اعلام شد،‌ یکپارچگی سازمانی شبکه بانک صادرات ایران و تقلیل حجم ستادهای مستقل 24‌گانه از سال 1375 در دستور کار قرار گرفت. در این راستا نتایج مطالعات و بررسی‌های به عمل آمده در قالب یکی از رساله‌های دکترا در زمینه «رابطه بین کارآیی و اندازه اقتصادی بانکها» (مطالعه موردی بانک صادرات ایران) منجر به این نظریه شد که ادغام بانکهای صادرات استان به بانک صادرات ایران موجب ارتقای کارآیی و استفاده بهینه از منابع شبکه بانک صادرات ایران خواهد شد؛ ضمن آنکه طی سالهای اخیر در روند جهانی برای کاهش هزینه‌های خدمات بانکی، افزایش رقابت و کارآیی و صرفه‌جویی به مقیاس، اقدامات در زمینه ادغام بانکها متمرکز بوده است. به‌طوری‌که طی سالهای 1376 تا 1378 تعداد 25 بانک جدید از ادغام 52 بانک بزرگ در دنیا به وجود آمده است.
در‌ این راستا و به دلیل آنکه بسترسازی قانونی لازم برای ادغام بانکهای صادرات استان در بانک صادرات ایران در کوتاه‌مدت میسر نبود و این امر می‌توانست مخالفت‌ها و تبعات منفی گسترده‌ای را در سطوح مختلف قانونگذاری و سیاسی کشور برانگیزد، تلاشها در تداوم روند آرام و به دور از تنش‌های سیاسی و اجتماعی گذشته که از سال 1368 با تغییر نام بانکهای استان به بانکهای صادرات استان،‌ تمرکز اختیارات مدیریتی و سیاستگذاری بانکهای استان در درون بانک صادرات ایران و یکپارچه‌سازی آرم بانک در سطح شبکه طراحی و برنامه‌ریزی شده بود، در این مرحله در قالب یکپارچه‌سازی ساختار سازمانی شبکه و تقلیل حجم ستاده‌های مستقل استانی متمرکز و به مورد اجرا گذاشته شد. در این راستا طرحهای سازمانی جدید در دستیابی به نسبت بهینه صف به ستاد در دستور کار قرار گرفت که در‌مجموع طی سالهای 78- 1375 سه طرح سازمانی شامل سازماندهی بانکهای صادرات استان در 8 گروه سازمانی (از سال 75 تا مهر‌ماه 76)، سازماندهی بانکهای صادرات استان در 4 گروه سازمانی (از مهرماه 76 تا شهریور‌ماه 78) و در نهایت در شهریور‌ماه 78 و براساس مطالعات و بررسی‌های به عمل آمده طرح سازماندهی بانکهای صادرات استانها در چهار گروه سازمانی به شرح زیر و با هدف دستیابی به استانداردهای عمومی در سازماندهی بانکهای صادرات استانها با توجه به قابلیت‌ها و محدودیت‌های منطقه‌ای طراحی و پس از تصویب هیأت‌مدیره بانک صادرات ایران به مورد اجرا گذاشته شد.
گروه اول- بانکهای صادرات استان ممتاز شامل استانهای خراسان،‌ اصفهان،‌فارس و خوزستان (4 استان).
گروه دوم- بانکهای صادرات استان با درجه یک شامل استانهای آذربایجان شرقی، کرمان، مازندران، گیلان، هرمزگان و یزد (6 استان)
گروه سوم- بانکهای صادرات استان با درجه 2 شامل استانهای آذربایجان غربی، بوشهر، سیستان و بلوچستان، کرمانشاه، لرستان، مرکزی، همدان، چهارمحال و بختیاری (8 استان).
گروه چهارم- بانکهای صادرات استان با درجه 3 شامل استانهای اردبیل، ایلام، زنجان، سمنان، قزوین، قم، کردستان، گلستان، کهکیلویه و بویراحمد (9 استان).
از دیگر اقدامات انجام شده در این زمینه، استفاده از اعضای هیأت‌‌مدیره غیر‌موظف در بانکهای صادرات استانها به جای اعضای هیأت‌مدیره موظف به استناد بند «ه» قسمت «ب» ماده «5» اساسنامه بانک صادرات ایران بوده است که اغلب از مدیران‌عامل سایر بانکهای صادرات استانها و یا مدیران بازنشسته انتخاب شدند. همچنین به موازات بازنگری و تجدید‌نظر در ساختار سازمانی و مدیریتی بانکهای صادرات استانها به منظور دستیابی به اهداف تعیین‌شده در گزارش دبیرخانه شورای عالی بانکها و تحقق راهکارهای توصیه‌شده (گزارش علل زیاندهی شبکه صادرات ایران)، بازنگری و تجدید‌نظر در نمودار سازمانی و سازمان تفصیلی ادارات ستادی مرکز و سرپرستی‌های مناطق ششگانه استان تهران در دستور کار قرار گرفت.
در این راستا به منظور بهره‌وری بیشتر از قابلیت‌های موجود بانک صادرات ایران در عرصه رقابت و نیز با توجه به سهم استان تهران در مقایسه با سایر استانها و حتی در مقایسه با سایر بانکهای تجاری، هیأت‌مدیره در سال 78 به طور اصولی با تجدید سازمان بانک صادرات ایران در استان تهران تحت نظر مدیریت واحد با اعمال تفویض اختیار در امور مختلف بانکی، خدماتی و پشتیبانی موافقت کرد و به این منظور طرح ایجاد مدیریت امور استان تهران تحت یک مدیریت واحد و مشتمل بر یک سری ادارات مرکزی همانند ساخترا سازمانی بانکهای صادرات استانها و تعدادی سرپرستی تهیه شد که ستاد آن انجام امور مربوط به شعب استان تهران را با اختیاراتی مشابه بانکهای صادرات استان ممتاز عهده‌دار بوده است. با انسجام این مدیریت کلیه امور اجرایی مربوطه که توسط ادارات مرکزی فعلی انجام می‌شود، در‌صورتی‌که قابل انجام توسط شرکتهای خارج از بانک و یا وابسته به بانک باشد، به آنها محول شده و در غیر این صورت ستاد مدیریت استان تهران عهده‌دار آن بوده است. همچنین در این طرح ستاد مرکزی بانک صادرات ایران از مجموعه‌ای ادارات کل تشکیل می‌شود که در ارتباط با بانک صادرات استان تهران و بانکهای صادرات استانها در وظیفه اصلی زیر را عهده‌دار بوده‌اند:
- طراحی، برنامه‌ریزی و تدوین دستورالعمل‌ها در خدمت اهداف
- نظارت بر حسن اجرای امور و تعیین نقاط ضعف و اصلاح آنها در سطح شبکه
اجرای این طرح می‌توانست تثبیت ساختار بانکداری دسته‌جمعی در شبکه بانک صادرات ایران را قوام بیشتری بخشد و نیل به هدف نهایی ادغام بانکهای صادرات ایران را قوام بیشتری بخشد و نیل به هدف نهایی ادغام بانکهای صادرات استان در بانک صادرات ایران را در تداوم برنامه‌های طراحی شده و به مورد اجرا درآمده از سال 1368 را تسریع و تسهیل کند.
تشکیل نشدن بانکهای صادرات استان در استانهای جدید‌التأسیس قم، قزوین و گلستان به رغم فشارهای متعدد مراجع سیاسی و قانونی خارج از بانک طی سالهای مذکور از موارد قابل‌توجه در این راستاست.
در سال 1379 با تغییر سیاست مدیریت بانک مبنی بر تشکیل نشدن مدیریت استان تهران و نیز تشکیل بانکهای صادرات استان در استانهای جدید‌التأسیس قم، قزوین و گلستان و در ادامه آن انتصاب اعضای هیأت‌مدیره موظف به جای اعضای غیر‌موظف در بانکهای صادرات استان در سال 1380 تلاشهای به عمل آمده گذشته برای دستیابی به یکپارچگی مجدد سازمانی بانک صادرات ایران و بانکهای صادرات استانها را متوقف کرد.
با توقف روند تلاشهای مستمر و متناوب گذشته که به دلیل پاره‌ای محدودیت‌های قانونی و پرهیز از تنش‌های سیاسی و اجتماعی صورت گرفت،‌ طرح خصوصی‌سازی بانک صادرات ایران به عنوان نخستین بانک تجاری دولتی از سوی مدیریت آن مطرح شد و مذاکراتی با شورای نگهبان و بانک مرکزی برای تبدیل کردن بانک صادرات ایران به بانک خصوصی با واگذاری حدود 25 درصد از مجموع سهام به کارکنان پرتلاش و زحمتکش آن صورت گرفت که این طرح نیز در همان مرحله مذاکرات و بدون دستیابی به نتیجه مثبت متوقف شد.
به‌هر‌حال بانک صادرات ایران از سال 1358 تاکنون بیشترین تحولات ساختاری را در مقایسه با سایر بانکهای کشور بر دوش کشیده است. تحولاتی که یک سوی آن مراکز و نهادهای قانونگذاری و سیاسی کشور و سوی دیگر آن ارکان و نهادهای بانکی و مدیریت و کارکنان بانک بوده‌اند. در شرایطی که قانون اساسی برحسب ضروریات و مصالح و منافع ملی مورد بازنگری و الحاق و اصلاح قرار گرفته است، تجدید‌نظر در مصوبه سال 1358 شورای انقلاب در‌ خصوص تشکیل بانکهای استان برحسب اولویتها و نیاز و شرایط اقتصادی آن روز و ادغام مجدد بانکهای صادرات استان در بانک صادرات ایران برحسب شرایط و مصالح و منافع ملی امروز دارای توجیهات علمی و عملی لازم- که در بحث بعدی متذکر خواهیم شد- است.
سخن آخر
به رغم نقش و عملکرد مؤثر و ارزیابی مثبت تأثیرات ناشی از کارنامه نظام بانکی در اجرای برنامه‌های اول و دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور که بدون مشارکت آنها اجرای بسیاری از برنامه‌های پیش‌بینی‌شده ممکن و مقدور نمی‌شد و بانکها به مثابه بازوی توانمندی دولت و نظام اسلامی را در دستیابی به اهداف خود در محورهای رشد و توسعه اقتصادی جامعه یاری داده‌اند،‌ نظام بانکی از مشکلات و موانع متعدد و نارسایی‌های مختلف ساختاری در ابعاد حقوقی، فقهی، سازمانی، مالی، اجرایی، مفهومی و ... رنج می‌برد. برآیند عوامل فوق باعث شده است تا در برنامه‌های اول و دوم توسعه خط‌مشی‌ها و سیاستهایی در زمینه تکمیل و توسعه بازار پول و سرمایه کشور تعیین شود که متأسفانه نتوانست تحول و دگرگونی بنیادی را در نظام بانکی و ارتقای بهره‌وری و کارآیی آن متناسب با صنعت نوین بانکداری به همراه داشته باشد، به‌طوری‌که خط‌مشی‌های اصولی تعیین‌شده در برنامه‌های اول و دوم توسعه غالباً از حد تکرار فراتر نرفته و راهکار عملی جدیدی را پیش روی سیستم بانکی قرار نداده است. بررسی‌ها نشان داده است که عوامل محوری این ناکامی‌ها عبارت بوده‌اند از:
- حاکمیت دولت بر بانکهای کشور
- نبود فعالیت مؤسسات اعتباری و بانکی بخش خصوصی
- انحصار مطلق بانکها در بازار پول و سرمایه کشور
- درگیر شدن بانکها در حجم کلان تأمین مالی دستگاههای دولتی
- انجام خدمات دولتی و تبدیل شدن به بانکهای کارگزار دولت در مقام عمل
- فعالیت در فضایی که سیاست‌‌های پولی تابع سیاست‌های مالی است.
از‌این‌رو محور تمامی سیاست‌های اتخاذ شده بعدی برای ارتقای کارآیی نظام بانکی بر ایجاد رقابت از طریق جلب مشارکت هرچه بیشتر بخش خصوصی در ارائه خدمات بانکی، ایجاد و توسعه و تقویت فعالیت مؤسسات اعتباری غیر‌بانکی، تقویت صندوقهای قرض‌الحسنه و موارد مشابه متمرکز شد که کاهش هر‌چه بیشتر انحصار مطلق نظام بانکی دولتی بر بازار پول و سرمایه کشور را هدف قرار داده است. به موازات اقدامات مذکور برای توسعه و تکمیل بازار پول و سرمایه،‌ متأسفانه خط‌مشی‌ها و سیاست‌های تعیین‌ شده برای اصلاح ساختار درون نظام بانکی با بحران هدفمندی و نظری رو‌به‌رو بوده و دست‌اندرکاران تعیین سیاست‌ها و طرحهای ارائه شده نتوانسته‌اند دورنمای واحد و هماهنگی از اهداف جدید نظام بانکی متناسب با این دوران را ترسیم و براساس آن حرکت پیش‌رو را شکل داده و عینیت بخشند. مانند طرح‌ واگذاری 49 درصد از سهام بانکهای کشور به بخش عمومی با اولویت واگذاری به کارکنان بانکها و ایثارگران، طرح اصلاح ساختار سیستم بانکی کشور از طریق واگذاری شعب بانکها به نمایندگان یا کارگزاران آنها و...
واقعیت آن است صرف ایجاد بانکها و مؤسسات غیر‌اعتباری خصوصی تا زمانی که علل اصلی فقدان انگیزه رقابت و کارآیی بانکها که بیشتر ناشی از ساختار و حاکمیت دولتی حاکم بر آنها و فقدان مقررات‌زدایی لازم است،‌ مورد توجه جدی قرار نگیرد، پویایی بانکهای دولتی را به دنبال نخواهد داشت. زیرا انتظار شنا کردن در استخر عمیق و پر‌آب از کسی که دست‌و‌پای او را بسته‌اند، عقلایی و مقدور نبوده و جز غرق‌ شدن او ثمری در بر نخواهد داشت. لذا در برنامه‌های جدید تلاش بر آن است تا بانکها در فعالیتهای خود آزادانه‌تر عمل کنند و فضای لازم برای کارآفرینی آنها و سودآفرینی با توجیه اقتصادی فراهم شود. برخی از اهم محورهای برنامه‌های جدید عبارتند از:
- کاهش سهم تسهیلات تکلیفی
- تفویض اختیار آزادی عمل بیشتر به بانکها
- تقویت نظارت بانک مرکزی
- یکسان شدن نسبت مانده بدهی و سپرده‌های بخشهای دولتی و خصوصی
- یکسان شدن نرخ سود تسهیلات بخشهای مختلف اقتصادی در سال 81
- محدودیت درآمدی بانکها در استفاده از سپرده‌های مردمی به میزان 2 تا 5/2 درصد حق‌الوکاله متناسب با نوع سپرده‌ها
- محدودیت بانکها در ارایه تسهیلات بین 8 تا 10 برابر میزان سرمایه خود.
- تغییر روش ثبت عملیات بانکی وجوه سپرده مردم و سود ناشی از به کارگیری آنها در ترازنامه بانکها به صورت وجوه و سود متعلق به مردم
- تجدید‌نظر در نحوه محاسبات مربوط به سود سپرده‌ها و تسهیلات بانکی
- ادغام بانکهای دولتی در یکدیگر
به‌هر‌حال آنچه فراروی بانکهای صادرات استان در شرایط موجود قرار دارد، در سه حالت کلی زیر متصور است:
- تداوم وضعیت موجود،
- استقلال بانکهای صادرات استان از بانک صادرات ایران،
- ادغام بانکهای صادرات استان در بانک صادرات ایران،
الف- تداوم وضعیت موجود
با توجه به تجاربت تشکیل بانکهای استان از سال 1358 تاکنون که زیان انباشت، اتلاف منابع، مطالبات مشکوک‌الوصول بالا، هزینه‌های عمومی و اداری زیاد به دلیل ساختارهای اضافی و ... از شاخصه‌های اصلی آن بوده است،‌ از یک طرف و طرحها و برنامه‌های جدید دولت در ایجاد فضای لازم برای کارآفرینی بانکها و سودآوری آنها با توجیه اقتصادی لازم از طرف دیگر،‌ در راستای مصالح و منافع ملی نخواهد بود. روند تلاشهای گذشته از سال 1368 تاکنون برای دستیابی به یکپارچگی مجدد سازمانی بانک صادرات ایران و بانکهای صادرات استانها، مؤید این موضوع است.
ب- استقلال بانکهای صادرات استان از بانک صادرات ایران:
این طرح برای اولین بار از سوی کمیسیون اقتصاد و دارایی مجلس شورای اسلامی به صورت 5 ماده الحاقی به فصل 10 لایحه برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی پیشنهاد شد که به دلیل مخالفت‌های به عمل آمده از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی،‌ بانک مرکزی و بانک صادرات ایران مورد تصویب قرار نگرفت. براساس طرح پیشنهادی،‌ به منظور تجدید سازمان بانکهای استان در استانهای کشور و تقویت اقتصاد مناطق و استفاده از مشارکت مردم در امر بانکداری دولت موظف شد حداکثر تا پایان سال اول برنامه توسعه سوم، بانکهای استان را براساس مصوبه سال 1358 شورای انقلاب اسلامی تجدید سازمان کند، به‌طوری‌که بانکهای مذکور مستقل از بانک صادرات ایران اداره شوند. بدیهی است با نگرش به مصالح اقتصادی در سطح ملی و بررسی بهترین شیوه ارائه خدمات بانکی با حداقل هزینه، ساختار مستقل بانکهای صادرات استانها ضرورت ستادهای مستقل را می‌طلبد که این امر موجب بالا بودن هزینه‌های نسبی در سطح ملی شده و نیز با توجه به گران بودن منابع در استانها، کمتر شدن تنوع‌بخشی ریسک از بعد جغرافیایی و سایر بخشهای اقتصادی، بالا بودن مطالبات مشکوک‌الوصول، کاهش کارایی بانکها به دلیل استفاده نکردن از اندازه اقتصادی ناشی از مستقل نمودن آنها، پایین بودن کارایی نسبی بانکهای استان ناشی از وجود همبستگی مثبت بین کارایی با اندازه اقتصادی و... اجرای چنین طرحی نمی‌تواند مصالح ملی را تأمین کند و در‌عین‌حال اگر به هر تقدیر قرار باشد چنین تصمیمی روزی به اجرا درآید،‌ حداقل باید بانکهای استان همانند سایر بانکهای تجاری کشور بدون کوچکترین وابستگی به بانک صادرات ایران متعلق به دولت شوند و این در حالی است که بانکهای صادرات استان در سالهای گذشته به رغم تغییرات عمده در سیستم گذشته و حمایت کامل بانک صادرات ایران از آنها و شناسایی ذخایر چند صد میلیاردی برای این امر، به دلیل ساختار نامناسب، روند زیاندهی صعودی داشته که با تلاش‌های اخیر و با انواع تدابیر به زحمت در‌ حال جبران زیانهای حاصله از تصمیمات گذشته هستند به‌هر‌حال استقلال بانکهای صادرات استان از بانک صادرات ایران فاقد توجیهات علمی و عملی لازم برای ارتقای کارایی و استفاده بهینه از منابع در راستای حفظ مصالح ملی است.
ج- ادغام بانکهای صادرات استان در بانک صادرات ایران:
طرح ادغام بانکهای دولتی با یکدیگر برای اولین بار در سال 1375 ارائه شد. به اعتقاد صاحبنظران،‌ ادغام بانکهای دولتی با یکدیگر کمک بزرگی برای بانکداری خصوصی خواهد بود و می‌تواند بسیاری از مشکلات موجود در نظام بانکی را حل کند. این طرح طی ماههای پایانی سال گذشته مجدداً در وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی تحت عنوان ادغام بانکهای تجاری با یکدیگر مطرح شده بود. در این راستا ادغام بانکهای صادرات استان در بانک صادرات، یکپارچگی سازمانی را مجدداً به بانک صادرات ایران بازخواهد گرداند و برخلاف صادرات استان از بانک صادرات ایران در راستای مصالح و منافع ملی بوده و آثار مبتنی در جهت افزایش کارآیی و استفاده بهینه از منابع را توأم با صرفه‌جویی به همراه خواهد داشت. برخی از مهمترین مبانی اصولی که بر تسهیل و تسریع ادغام بانک‌های صادرات استان در بانک صادرات ایران تأکید و تصریح دارند،‌ عبارتند از:
- تجربه ناموفق استقلال بانکهای استان از سال 1358 تاکنون و آن هم به صورت استقلال نسبی و نه کامل شامل زیان انباشته سنواتی، اتلاف منابع، مطالبات مشکوک‌الوصول بالا، هزینه‌های عمومی و اداری زیاد به دلیل ساختارهای اضافی و...
- مصداق داشتن روند جهانی کاهش هزینه‌های خدماتی بانکی و افزایش قدرت رقابت و کارآیی و صرفه‌جویی از طریق ادغام بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری موازی همگن از نظر علمی و تجربی در کشور ما در شرایط موجود و نیز در آینده.
- توزیع مطلوب جغرافیایی و گستردگی متناسب شعب سایر بانکهای تجاری در اقصی نقاط کشور در مقایسه با سال 1358 و نبود خلاء‌ ناشی از حضور واحدهای بانکی در سطح کشور و لذا مصداق و موضوعیت نداشتن تأسیس و فعالیت بانکهای استان مبنی بر برخورداری بانک صادرات ایران از توزیع مطلوب و گستردگی متناسب شبع در اقصی نقاط کشور در سال 58 در مقایسه با سایر بانکها که از شعب کافی و گستردگی متناسب برخوردار نبوده‌اند. شایان ذکر است که طی سنوات گذشته شتاب افزایش شعب بانکی سایر بانکهای تجاری و حتی بانکهای تخصصی بسیار فزاینده‌تر از بانک صادرات ایران بوده و این در حالی است که این بانک سعی در ادغام شعب کم‌بازده خود و کاهش آن تا سطح معادل یک دوم را مدنظر دارد.
- نقش سایر بانکهای تجاری در پرداخت تسهیلات تکلیفی تبصره‌های قانون بودجه سنواتی در هر استان به همراه بانکهای صادرات استان و موضوعیت نداشتن تبصره ذیل ماده قانونی مربوط به تشکیل بانکهای استان مبنی بر برخوردار بودن انحصاری آنها از اعتبارات ارزان‌قیمت بانک مرکزی و نیز بودجه عمومی دولت به صورت پرداخت قسمتی از هزینه وامهای تخصصی در جهت سیاست دولت.
- ارائه خدمات دولتی نظیر دریافت قبوض آب، برق، تلفن، گاز، پرداخت حقوق دستگاههای دولتی، توزیع و برگت کالابرگها و دهها خدمات مشابه دولتی دیگر توسط غالب بانکهای تجاری و لذا موضوعیت نداشتن مصوبه سال 58 شورای عالی بانکها مبنی بر اینکه انجام خدمات دولتی (دریافت وجوه آب، برق و تلفن) در استانها توسط بانکهای استان انجام خواهد گرفت.
- عمومیت یافتن و قرار گرفتن اهداف تشکیل بانکهای استان به عنوان موضوع اصلی فعالیت شعب سایر بانکهای تجاری در استانها در چهارچوب یک عرصه رقابتی تنگاتنگ با بانکهای صادرات استانها و همچنین گسترش و توسعه فعالیت بانکهای تخصصی و مؤسسات اعتباری و صندوقهای قرض‌‌الحسنه و وارد شدن آنها در این عرصه و لذا موضوعیت نداشتن اهداف فوق به عنوان اهداف انحصاری بانکهای صادرات استانها
- ادغام بانکها زمانی می‌تواند در راستای افزایش کارآیی و صرفه‌جویی مفیدو اثر‌بخش باشد که فعالیت دو بانک ادغام‌شونده همگن باشد. لذا ادغام بانکهای صادرات استانها در بانک صادرات با توجه به همگن بودن سیستم‌های عملیاتی و ساختارهای سازمانی و محورهای فعالیتی مؤثرتر و کارآتر از ادغام سایر بانکهای تجاری در بانک صادرات ایران و یا ادغام آن در سایر بانکها خواهد بود.